Le 3 novembre, le portail officiel a publié l'arrêté n° 3186-r du 3 novembre. Il tient sur une page, ne comporte ni ventilation ni échéance et porte la signature du premier ministre, M. Michoustine. En entier, hors en-tête, il se lit ainsi :
« Le ministère des Finances de Russie, conformément à la partie 25 de l'article 14 de la loi fédérale “Portant modification de certains actes législatifs de la Fédération de Russie, suspension de certaines dispositions d'actes législatifs de la Fédération de Russie et établissement des particularités de l'exécution des budgets du système budgétaire de la Fédération de Russie en 2026”, procédera en 2026 à des emprunts intérieurs de l'État de la Fédération de Russie dépassant le plafond de la dette intérieure de l'État de la Fédération de Russie ainsi que le programme des emprunts intérieurs de l'État de la Fédération de Russie pour 2026, fixés par la loi fédérale “Sur le budget fédéral pour 2026 et pour la période de planification 2027 et 2028”, pour un volume allant jusqu'à 1000000000 milliers de roubles. »
Un milliard de milliers de roubles font un billion de roubles. Le gouvernement a enjoint à son ministère des Finances d'emprunter au-delà d'une limite inscrite dans sa propre loi de finances, et a lui-même chiffré le dépassement.
À quoi se mesure ce billion
Le document de travail dont ce texte est issu ne pouvait pas répondre à cette question : la loi de finances 2026 est un scan de 195 mégaoctets et 5381 pages, et deux tentatives de téléchargement ont échoué. Nous l'avons obtenue au cours de cette session et avons lu l'article 1er directement. La loi — n° 426-FZ du 28 novembre 2025, adoptée par la Douma le 20 novembre et approuvée par le Conseil de la Fédération le 26 — fonde le budget fédéral 2026 sur un PIB prévu de 235,067 billions de roubles et une inflation n'excédant pas 4,0% :
| article 1er, partie 1 | milliers de roubles |
|---|---|
| recettes | 40 283 269 170,5 |
| dépenses | 44 069 704 164,5 |
| plafond de la dette intérieure au 1er janvier 2027 | 37 436 192 859,5 |
| déficit | 3 786 434 994,0 |
La ligne du déficit correspond exactement aux deux précédentes : 44 069 704 164,5 − 40 283 269 170,5 = 3 786 434 994,0. Soit un déficit prévu de 3,786 billions de roubles, 1,6% du PIB projeté.
Rapporté à ces deux chiffres, le billion se dédouble en deux lectures très différentes. Rapporté à l'encours de dette, il est faible : 2,67% du plafond de 37,436 billions, qui deviendrait de fait 38,436 billions si l'autorisation était utilisée en entier. Rapporté au flux de l'année, il ne l'est pas du tout. Un billion de roubles représente 26,4% de la totalité du déficit que la loi de finances avait prévu pour 2026 — un quart du trou annuel, ajouté comme capacité d'emprunt au onzième mois de l'année.
La disposition qui n'existait pas au vote du budget
L'arrêté s'appuie sur la partie 25 de l'article 14 de la loi sur l'exécution des budgets en 2026. Cette loi est la n° 431-FZ du 28 novembre 2025, adoptée le même jour que le budget. Dans le texte tel qu'il a été voté, l'article 14 n'a pas de partie 25. Il s'arrête à la partie 20, et l'article 15 commence à la page 36 du scan officiel ; nous avons lu les deux pages.
La partie 25 est arrivée sept mois plus tard, avec la n° 195-FZ du 26 juin 2026. Son article 5 s'ouvre ainsi : « Sont introduites dans la loi fédérale n° 431-FZ du 28 novembre 2025 … les modifications suivantes ». Le point 5 de cet article est intitulé « à l'article 14 », et sa lettre д dispose : « est complété par les parties 21 à 30 ainsi rédigées ». La partie 25 est l'une de ces dix :
« 25. Il est établi qu'en 2026 le gouvernement de la Fédération de Russie a le droit de prendre des décisions relatives à la réalisation d'emprunts intérieurs de l'État de la Fédération de Russie dépassant le plafond de la dette intérieure de l'État de la Fédération de Russie ainsi que le programme des emprunts intérieurs de l'État de la Fédération de Russie pour 2026, fixés par la loi fédérale “Sur le budget fédéral pour 2026 et pour la période de planification 2027 et 2028”. »
Aucun chiffre n'y figure. La loi accorde le pouvoir de dépasser le plafond et ne dit pas de combien. Le billion de l'arrêté n'est pas une borne légale contre laquelle le gouvernement aurait buté ; c'est un chiffre que le gouvernement a choisi et fixé pour lui-même.
La disposition plafonnée de la page précédente
La partie 25 a une disposition voisine, et c'est elle qui fait que l'enjeu dépasse un seul chiffre. La partie 24, insérée par la même lettre du même article sur la page précédente du scan, accorde un pouvoir qui sonne presque pareil :
« 24. Il est établi qu'en 2026 le gouvernement de la Fédération de Russie a le droit de prendre des décisions relatives à l'augmentation du volume des sources intérieures de financement du déficit du budget fédéral dépassant le plafond de la dette intérieure de l'État de la Fédération de Russie fixé par la loi fédérale “Sur le budget fédéral pour 2026 et pour la période de planification 2027 et 2028”, dans la limite des soldes de trésorerie du compte unique du Trésor. »
Le même dépassement du même plafond — mais borné par de l'argent que l'État détient déjà. Lorsque ce pouvoir a été rapporté en mai, avant son adoption, il a été décrit exactement ainsi : limité aux soldes du compte unique du Trésor. Cette description était exacte s'agissant de la partie 24. Ce n'est pas la disposition qu'a utilisée le gouvernement.
L'arrêté n° 3186-r vise la partie 25. L'écart entre les deux, c'est celui qui sépare dépenser de l'argent que l'État détient déjà et aller chercher sur le marché de l'argent qu'il n'a pas ; et celui qui sépare une limite fixée par la loi d'une limite fixée par l'emprunteur.
Pourquoi un quart du déficit de l'année s'ajoute en novembre
Parce que le déficit prévu par la loi n'est pas le déficit survenu. D'après notre propre lecture des données mensuelles d'exécution du ministère des Finances, le déficit budgétaire de la Russie sur les douze mois jusqu'à septembre 2026 s'établit à 7,342 billions de roubles, soit 3,2% du PIB.
La loi de finances prévoyait 3,786 billions pour l'ensemble de 2026. Le déficit sur l'année glissante jusqu'à septembre atteignait déjà 1,94 fois ce montant.
Un trou de cette taille se comble par trois sources : les recettes, la part liquide du Fonds national de prospérité et la dette. Lorsqu'un gouvernement écrit noir sur blanc qu'il empruntera au-delà du plafond de sa propre loi de finances, il dit que les deux premières n'ont pas suffi. La facture arrive deux fois — maintenant, en liquidités pour les dépenses de l'année, et ensuite, en coût du service d'une dette contractée aux taux de fin 2026, qui pèse sur le même budget. Comment le déficit est couvert, maillon par maillon, est exposé dans notre guide du déficit.
Ce que ce document n'établit pas
Une autorisation n'est pas un placement. L'arrêté fixe un plafond allant jusqu'à 1 billion ; le ministère publie séparément le montant réellement placé, et ce document n'en dit rien.
Nous ne pouvons pas davantage affirmer qu'il s'agit du premier arrêté de ce type en 2026, et nous n'allons pas le laisser entendre. Les arrêtés du gouvernement sans titre propre — et c'en est un — sont invisibles à une recherche par intitulé dans le registre officiel, et les scans n'ont pas de couche de texte permettant une recherche par contenu. Si le 3186-r n'est pas le premier, ce qui compte est la somme de toutes ces décisions, pas celle-ci. Tant que personne n'aura recensé l'ensemble des arrêtés fédéraux de 2026, cette somme reste inconnue.
Ce que les documents établissent, en revanche, c'est un enchaînement. Une loi de finances a fixé en novembre 2025 un plafond de dette intérieure de 37,436 billions de roubles et un déficit de 3,786 billions. Une seconde loi du même jour en a réglé l'exécution, et son article 14 s'arrêtait à la partie 20. En juin 2026, dix parties nouvelles ont été ajoutées à cet article, dont deux autorisent le gouvernement à franchir le plafond — l'une bornée par l'argent du compte du Trésor, l'autre sans aucune borne. En novembre, le gouvernement a invoqué celle qui n'a pas de borne, pour jusqu'à un quart du déficit que la loi initiale avait prévu pour l'année.