El 3 de noviembre el portal oficial publicó la orden n.º 3186-r del 3 de noviembre. Ocupa una página, no incluye desglose ni plazo y la firma el primer ministro, M. Mishustin. Sin el membrete, dice en su totalidad:
«El Ministerio de Finanzas de Rusia, de conformidad con la parte 25 del artículo 14 de la Ley Federal “Sobre modificaciones de determinados actos legislativos de la Federación de Rusia, la suspensión de determinadas disposiciones de actos legislativos de la Federación de Rusia y sobre el establecimiento de las particularidades de la ejecución de los presupuestos del sistema presupuestario de la Federación de Rusia en 2026”, llevará a cabo en 2026 empréstitos internos del Estado de la Federación de Rusia que superen el límite máximo de la deuda interna del Estado de la Federación de Rusia, así como el programa de empréstitos internos del Estado de la Federación de Rusia para 2026, establecidos por la Ley Federal “Sobre el presupuesto federal para 2026 y para el periodo de planificación de 2027 y 2028”, por un volumen de hasta 1000000000 miles de rublos.»
Mil millones de miles de rublos son un billón de rublos. El Gobierno ha ordenado a su ministerio de Finanzas endeudarse por encima de un límite escrito en su propia ley de presupuestos, y ha cuantificado él mismo el exceso.
Con qué se mide ese billón
El informe del que nace esta pieza no podía responder a esa pregunta: la ley de presupuestos de 2026 es un documento escaneado de 195 megabytes y 5381 páginas, y dos intentos de descarga se interrumpieron. Lo conseguimos en esta sesión y leímos el artículo 1 directamente. La ley —n.º 426-FZ del 28 de noviembre de 2025, aprobada por la Duma el 20 de noviembre y por el Consejo de la Federación el 26— elabora el presupuesto federal de 2026 a partir de un PIB previsto de 235,067 billones de rublos y una inflación no superior al 4,0%:
| artículo 1, parte 1 | miles de rublos |
|---|---|
| ingresos | 40.283.269.170,5 |
| gastos | 44.069.704.164,5 |
| límite máximo de la deuda interna a 1 de enero de 2027 | 37.436.192.859,5 |
| déficit | 3.786.434.994,0 |
La línea del déficit cuadra exactamente con las dos anteriores: 44.069.704.164,5 − 40.283.269.170,5 = 3.786.434.994,0. Es un déficit previsto de 3,786 billones de rublos, el 1,6% del PIB proyectado.
Frente a esas dos cifras, el billón se desdobla en dos lecturas muy distintas. Contra el saldo de deuda es pequeño: el 2,67% del techo de 37,436 billones, que pasaría a ser de hecho 38,436 billones si la autorización se usara entera. Contra el flujo del año no lo es en absoluto. Un billón de rublos es el 26,4% de todo el déficit que la ley de presupuestos previó para 2026: una cuarta parte del agujero anual, añadida como capacidad de endeudamiento en el undécimo mes del año.
La norma que no existía cuando se aprobó el presupuesto
La orden se apoya en la parte 25 del artículo 14 de la ley sobre la ejecución de los presupuestos en 2026. Esa ley es la n.º 431-FZ del 28 de noviembre de 2025, aprobada el mismo día que el presupuesto. En el texto tal como se aprobó, el artículo 14 no tiene parte 25. Termina en la parte 20, y el artículo 15 empieza en la página 36 del escaneado oficial; leímos ambas páginas.
La parte 25 llegó siete meses después, con la n.º 195-FZ del 26 de junio de 2026. Su artículo 5 empieza así: «Introdúzcanse en la Ley Federal n.º 431-FZ del 28 de noviembre de 2025 … las siguientes modificaciones». El punto 5 de ese artículo lleva por encabezado «en el artículo 14», y su letra д dice: «añádanse las partes 21 a 30 del siguiente tenor». La parte 25 es una de esas diez:
«25. Establecer que en 2026 el Gobierno de la Federación de Rusia tiene derecho a adoptar decisiones sobre la realización de empréstitos internos del Estado de la Federación de Rusia que superen el límite máximo de la deuda interna del Estado de la Federación de Rusia, así como el programa de empréstitos internos del Estado de la Federación de Rusia para 2026, establecidos por la Ley Federal “Sobre el presupuesto federal para 2026 y para el periodo de planificación de 2027 y 2028”.»
No hay ninguna cifra en ella. La ley concede la facultad de superar el techo y no fija en cuánto. El billón de la orden no es un límite legal con el que el Gobierno se haya topado; es una cifra que el Gobierno eligió y fijó para sí mismo.
La norma con límite de la página anterior
La parte 25 tiene una norma vecina, y por eso aquí hay más en juego que una sola cifra. La parte 24, añadida por la misma letra del mismo artículo en la página anterior del documento escaneado, concede una facultad que suena casi idéntica:
«24. Establecer que en 2026 el Gobierno de la Federación de Rusia tiene derecho a adoptar decisiones sobre el aumento del volumen de las fuentes internas de financiación del déficit del presupuesto federal que superen el límite máximo de la deuda interna del Estado de la Federación de Rusia establecido por la Ley Federal “Sobre el presupuesto federal para 2026 y para el periodo de planificación de 2027 y 2028”, dentro de los límites de los saldos de fondos en la cuenta única del Tesoro.»
El mismo rebasamiento del mismo techo, pero acotado por dinero que el Estado ya tiene. Cuando esta facultad se difundió en mayo, antes de su aprobación, se describió exactamente así: limitada por los saldos de la cuenta única del Tesoro. Esa descripción era cierta respecto de la parte 24. No era la norma que el Gobierno ha utilizado.
La orden n.º 3186-r invoca la parte 25. La diferencia entre ambas es la que va de gastar dinero que el Estado ya tiene a salir al mercado a buscar dinero que no tiene; y la que va de un límite que fija la ley a un límite que fija el deudor.
Por qué se añade en noviembre una cuarta parte del déficit del año
Porque el déficit que previó la ley no es el déficit real. Según nuestra propia lectura de los datos mensuales de ejecución del ministerio de Finanzas, el déficit presupuestario de Rusia de los doce meses hasta septiembre de 2026 es de 7,342 billones de rublos, el 3,2% del PIB.
La ley de presupuestos preveía 3,786 billones para todo 2026. El déficit del año móvil hasta septiembre ascendía ya a 1,94 veces esa cifra.
Un agujero así puede taparse con tres fuentes: ingresos, la parte líquida del Fondo Nacional de Bienestar y deuda. Cuando un Gobierno deja por escrito que se endeudará por encima del techo de su propia ley de presupuestos, está diciendo que las dos primeras no dieron de sí. La factura llega dos veces: ahora, como efectivo para el gasto de este año, y después, como coste del servicio de una deuda contratada a los tipos de finales de 2026, que sale del mismo presupuesto. Cómo se cubre el déficit, eslabón a eslabón, está en nuestra guía del déficit.
Lo que este documento no demuestra
Una autorización no es una colocación. La orden fija un techo de hasta 1 billón; el Ministerio de Finanzas informa por separado de cuánto ha colocado realmente, y este documento no dice nada al respecto.
Tampoco podemos decirle que sea la primera orden de este tipo de 2026, y no vamos a insinuarlo. Las órdenes del Gobierno sin título propio —y esta lo es— son invisibles para una búsqueda por nombre en el registro oficial, y los escaneados no tienen capa de texto en la que buscar por contenido. Si la 3186-r no es la primera, lo que importa es la suma de todas esas decisiones, no esta. Mientras nadie enumere todas las órdenes federales de 2026, esa suma se desconoce.
Lo que los documentos sí demuestran es una secuencia. Una ley de presupuestos fijó en noviembre de 2025 un techo de deuda interna de 37,436 billones de rublos y un déficit de 3,786 billones. Una segunda ley del mismo día reguló su ejecución, y su artículo 14 se detenía en la parte 20. En junio de 2026 se añadieron a ese artículo diez partes nuevas, dos de las cuales permiten al Gobierno rebasar el techo: una acotada por el dinero de la cuenta del Tesoro, otra sin límite alguno. En noviembre el Gobierno invocó la que no tiene límite, por hasta una cuarta parte del déficit que la ley original había previsto para el año.