A 15 de outubro, o governo russo assinou o decreto n.º 1350, publicado no dia seguinte. Acrescenta às regras do acompanhamento pelo Tesouro — aprovadas pelo decreto n.º 2024, de 24 de novembro de 2021 — uma secção que elas não tinham: um procedimento permanente para recuperar o adiantamento não devolvido de um contrato estatal rescindido diretamente da conta do fornecedor. O Tesouro Federal transfere o dinheiro por ordem própria, a pedido do cliente estatal, o mais tardar no segundo dia útil após uma verificação de documentos. O decreto entra em vigor a 1 de janeiro de 2027. Lemos as quatro páginas do texto publicado.
«No acompanhamento pelo Tesouro, no caso de, na rescisão de um contrato estatal… cuja fonte de cobertura financeira sejam fundos fornecidos pelo orçamento federal — por acordo das partes, por decisão judicial ou em caso de renúncia unilateral de uma parte… à sua execução, inclusive em ligação com a abertura de procedimentos aplicados num processo de insolvência (falência) do fornecedor (empreiteiro, executante) —, o fornecedor (empreiteiro, executante) do contrato estatal não ter efetuado a devolução do adiantamento…, o cliente estatal envia ao órgão territorial do Tesouro Federal… um pedido de devolução do referido adiantamento (saldo do adiantamento)».
Dois dias úteis e três motivos de recusa
A nova secção VI das regras corre com prazos apertados. O cliente apresenta o pedido através do sistema «Orçamento Eletrónico», juntando cópias dos documentos que puseram fim ao contrato: o acordo de rescisão, uma decisão judicial transitada em julgado ou a decisão de renúncia unilateral. O mais tardar no dia útil seguinte, o órgão territorial do Tesouro confere o pedido com uma lista de sete elementos: os dados do contrato e do documento que o rescindiu, o identificador do contrato, o nome do fornecedor, a ordem pela qual o adiantamento foi pago e a sua soma, os dados da conta para a transferência, a soma a devolver e — quando uma garantia independente cobria o contrato — se o garante pagou a exigência do cliente, e quanto. A responsabilidade pela exatidão de tudo isto recai sobre o cliente; e se o contrato consta do registo de contratos, o Tesouro verifica ainda que os documentos de rescisão estão no sistema de informação unificado das compras públicas.
Depois o dinheiro move-se. O mais tardar no segundo dia útil após a verificação, o Tesouro transfere o adiantamento por uma ordem que ele próprio lavra, «nos limites do saldo de fundos refletido na secção analítica aberta na conta pessoal do fornecedor»: para as receitas do orçamento federal, se o adiantamento foi pago num exercício passado e as leis federais não dispuserem de outro modo, ou de volta para a conta do cliente, se foi este ano. O Tesouro só pode recusar por exatamente três motivos: o pedido não está conforme à lista, os documentos de rescisão não estão no sistema das compras, ou não há dinheiro na conta. A secção não atribui ao fornecedor nenhum passo no procedimento que cria: a empresa cuja conta é debitada aparece no texto como o nome da conta, não como uma parte cujo consentimento ou objeção tenha lugar na sequência.
Dinheiro que nunca sai da vista do Estado
O acompanhamento pelo Tesouro é o regime sob o qual o dinheiro pago por determinados contratos federais não vai para o banco do empreiteiro: fica numa conta pessoal aberta no Tesouro Federal, e os pagamentos que dela saem são controlados contra o contrato. Um adiantamento neste regime é o Estado a financiar o trabalho antes de ele ser feito — e a conta onde ele repousa é administrada pelo próprio Estado. O que a secção VI acrescenta é o trajeto de regresso: quando o contrato morre, o que resta do adiantamento pode agora ser recolhido pelo administrador da conta, sem perguntar ao seu titular. O limite está na mesma frase — «nos limites do saldo de fundos». O Tesouro leva o que ainda lá está; o caso em que nada resta é coberto pelo terceiro motivo de recusa, não por um mecanismo de cobrança. O dinheiro já gasto em subempreiteiros, salários ou materiais está fora do alcance deste procedimento.
A cláusula de falência
A cláusula que merece duas leituras está na própria definição do caso: rescisão «inclusive em ligação com a abertura de procedimentos aplicados num processo de insolvência (falência) do fornecedor (empreiteiro, executante)». As regras são regras permanentes, não uma decisão pontual, e a situação que agora antecipam pelo nome é a de um fornecedor do Estado que entra em insolvência com um adiantamento federal na conta. Também se vê o que o decreto não faz: não altera a lei da insolvência e não diz como um débito executado por ordem própria do Tesouro se articula com a fila dos outros credores da empresa, que o direito da insolvência normalmente forma precisamente sobre ativos como estes. O texto deixa os dois regimes lado a lado, sem ponte.
Porque é que isto diz respeito à capacidade de pagar a guerra
O decreto não carrega nenhuma soma: nem o volume de adiantamentos pendentes, nem a parte que os contratos rescindidos deixam por devolver, nem uma estimativa do que o procedimento vai recuperar. Os relatórios do próprio Tesouro e os materiais do Tribunal de Contas, onde tais números poderiam viver, estavam inacessíveis a partir do nosso ambiente; a escala não pode, pois, ser delimitada daqui: sem preço não é o mesmo que pequeno. O que o próprio documento estabelece é a direção. Um Estado que paga o trabalho adiantado escreveu um procedimento permanente — dois dias úteis, sem consentimento do devedor — para reaver o remanescente não gasto no momento em que um contrato falha, e nomeou a falência das suas contrapartes, na primeira frase da norma, como uma das maneiras pelas quais um contrato falha. Um procedimento permanente escreve-se para um caso que o seu autor espera voltar a ver. A partir de 2027, o orçamento federal tenciona contar — e cobrar — cada adiantamento não trabalhado.
O nosso indicador de créditos vencidos mede uma coisa vizinha, não esta: a série da Rosstat conta as faturas que as organizações russas não pagaram umas às outras, e um adiantamento a devolver ao Estado não está nela. O rasto que esta história deixaria nessa série é em segunda mão: um empreiteiro que não consegue devolver um adiantamento federal é um empreiteiro cujos próprios fornecedores provavelmente também esperam. O sinal de fluxos de pagamentos mais próximo que lemos aponta na mesma direção: os pagamentos a entrar nas indústrias da procura estatal caem já pelo terceiro trimestre consecutivo. O que são os créditos vencidos — e o que não são — está exposto no guia.
O que isto muda no nosso modelo
Hoje, nada. O decreto entra em vigor a 1 de janeiro de 2027, e nenhum número que os nossos indicadores leem se moveu. Os créditos vencidos continuam a ser a leitura mais fraca que levamos: o número operativo da Rosstat no fim de julho é de 9 090,1 mil milhões de rublos vencidos, ou seja, 1,96 vezes o seu nível de janeiro de 2022 em termos reais — 4 em 100 contra a âncora de pré-guerra de 1× e uma linha de alerta registada em 2×. O índice de solidez está em 46 em 100, na zona de stress; os oito indicadores estão no monitor.
O que não sabemos
Número nenhum. O decreto não nomeia somas, e os relatórios que poriam preço ao stock de adiantamentos não devolvidos — as contas do próprio Tesouro, as auditorias do Tribunal de Contas — não conseguimos alcançá-los.
Se os contratos de defesa estão abrangidos. As regras aplicam-se ao acompanhamento pelo Tesouro de contratos financiados pelo orçamento federal; a encomenda estatal de defesa corre sob um regime próprio de acompanhamento, e o decreto nem a nomeia nem a exclui.
Qual era até agora a via de devolução. A própria redação da emenda mostra que a secção VI é nova para estas regras; se algum outro ato já dava aos clientes uma via não judicial para o adiantamento, não pudemos verificar — o texto consolidado das regras de 2021 está atrás de serviços inacessíveis.
Como o débito encontra a fila de credores. Para um fornecedor em insolvência, o direito da insolvência reúne a massa para todos os credores; este procedimento retira o dinheiro da conta pessoal por ordem do Tesouro. Qual das duas regras cede, o decreto não diz.