Le soir du 9 septembre, le ministère des Finances a annoncé un projet de décret gouvernemental sur les achats des entreprises d'État auprès des petites et moyennes entreprises. L'exigence centrale est qu'un contrat ne puisse pas imposer au fournisseur une pénalité de retard de livraison supérieure à celle imposée à l'acheteur pour retard de paiement. Selon le ministère, l'objectif est « de créer des conditions égales pour les deux parties au contrat ». Le décret entrerait en vigueur le 1er janvier 2027.

Ce que propose le ministère

Le projet modifie les règles de participation des petites et moyennes entreprises aux marchés de biens, de travaux et de services passés par certaines catégories de personnes morales. Il s'agit du régime connu par le numéro de sa loi, 223-FZ, qui couvre les entreprises d'État et leurs filiales. Le projet prévoit trois exigences pour les contrats avec ces fournisseurs.

D'abord, un contrat qui prévoit des pénalités à la charge de la PME doit également en prévoir à la charge de l'acheteur. Ensuite :

« Le montant des pénalités pour chaque jour de retard dans la livraison de biens, l'exécution de travaux ou la fourniture de services ne doit pas excéder le montant des pénalités pour chaque jour de retard de l'acheteur dans l'exécution des obligations de paiement de ces biens, travaux et services prévues par le contrat. »

Enfin, le montant total maximal des pénalités mises à la charge de la PME ne peut excéder celui des pénalités mises à la charge de l'acheteur. Les mêmes exigences s'appliqueraient aux fournisseurs qui font intervenir des PME comme sous-traitants dans leurs propres contrats avec des acheteurs.

Deux autres changements les accompagnent. Les contrats conclus avec des PME à l'issue de marchés exclus du calcul du quota compteraient dans le quota d'achats auprès des PME. Le projet instaure aussi une responsabilité financière pour les soumissionnaires dont les offres sont systématiquement rejetées dans les marchés réservés aux PME : leur caution de soumission serait retenue et transférée à l'acheteur. Selon le ministère, la mesure vise à prévenir les offres déposées sans intention réelle de conclure un contrat.

Ce que le communiqué établit et ce qu'il n'établit pas

L'énoncé de finalité du ministère lui-même est l'élément le plus solide du communiqué quant à l'état actuel de ces contrats : « Ces modifications visent à créer des conditions égales pour les deux parties au contrat. » C'est ainsi que le ministère caractérise le problème qu'il cherche à corriger. Il s'agit d'une caractérisation, pas d'une mesure.

Le communiqué ne contient aucune mesure. Il ne donne ni le volume des contrats 223-FZ conclus avec des PME, ni la part de ceux où la pénalité est asymétrique, ni la somme des paiements en retard dus par les acheteurs à ces fournisseurs. Le communiqué établit donc qui demande quoi, pas l'ampleur de l'asymétrie. Nous avons fait cette distinction en dernier lieu à propos des propositions du Conseil de la Fédération sur l'emprunt régional : une proposition indique qui demande un changement, pas ce que son auteur a constaté.

Pourquoi une facture en retard est une question budgétaire

Une pénalité rend une échéance de paiement contraignante. Là où la livraison tardive est sanctionnée mais pas le retard de paiement, ce retard ne coûte rien à l'acheteur. Reporter le paiement devient alors sa forme de crédit la moins chère. Les entreprises d'État relevant de 223-FZ comptent parmi les plus gros donneurs d'ordre des petites entreprises russes.

Le canal vers la série que nous suivons est donc indirect. Comme nous l'avons expliqué le 3 septembre, les créances en souffrance mesurent les factures que les organisations ne se sont pas payées entre elles ; Rosstat ne ventile pas la part de cet encours due par un acheteur public. Un fournisseur en attente de paiement n'entre dans la série qu'au maillon suivant, lorsqu'il cesse à son tour de payer ses propres fournisseurs. C'est l'indicateur disponible le plus proche de cette question, sans pour autant la mesurer.

La date fait partie de la proposition

Le projet prévoit une entrée en vigueur le 1er janvier 2027. Toute asymétrie éventuelle dans ces contrats resterait donc autorisée jusqu'à la fin de 2026. Le communiqué ne dit pas ce qu'il adviendrait des contrats conclus avant cette date et ne mentionne aucune date d'adoption — seulement une date d'effet en cas d'adoption.

Ce que cela change dans notre modèle

Rien aujourd'hui, et rien cette année.

Les créances en souffrance sont notées 9 sur 100, le plus mauvais des huit, les factures impayées se situant à 1,91× le niveau d'avant-guerre en termes réels. La proposition va dans le sens d'une amélioration de cette série, mais pas avant 2027 et seulement pour la part qui passe par des contrats 223-FZ. Notre indicateur est déflaté et indexé sur janvier 2022 : un changement circonscrit à un seul régime de commande publique devrait donc être important pour y devenir visible.

L'indice de solidité est à 47 sur 100, en zone de stress. Aucun indicateur n'a bougé dans la mise à jour de données d'aujourd'hui.

Ce que nous ne savons pas

Nous n'avons pas lu le projet lui-même. Le communiqué ne donne pas de lien vers sa fiche sur le portail regulation.gov.ru et l'API publique du portail n'a pas répondu. Nous ne disposons donc que du résumé du ministère et des dispositions qu'il cite, non du texte du projet, de la note explicative ou du délai de consultation publique.

Nous ne connaissons aucun ordre de grandeur : ni la valeur des contrats 223-FZ conclus avec des PME, ni le nombre de ceux qui comportent des pénalités asymétriques, ni ce que les acheteurs leur doivent après l'échéance. Nous ignorons le sort des contrats signés avant le 1er janvier 2027. Nous ignorons aussi qui pourrait vérifier le respect de la règle : 223-FZ ne prévoit aucun registre public permettant à un observateur extérieur de dénombrer les clauses de pénalité des contrats.