Am 18. September hat der US-Präsident H.R. 5334 unterzeichnet, den „Lindsey O. Graham Sanctioning Russia and Iran Act of 2026“. Zwei Abschnitte schreiben Zölle vor: bis zu 500 Prozent auf alle Einfuhren aus Russland und bis zu 100 Prozent auf alle Einfuhren aus Ländern, die das Gesetz mit russischem Rohöl und Erdgas in Verbindung bringt: jene, die weiter kaufen und die übrigen Bedingungen des Gesetzes erfüllen, und jene, die es zu den Helfern bei der Umgehung der Ölsanktionen zählt. Beide Fristen enden am 18. Oktober 2026, dreißig Tage nach der Unterzeichnung.

Wir haben den endgültigen Gesetzestext (enrolled) — die unterzeichnete Fassung — vollständig gelesen. Die Zahlen aus der Überschrift stimmen, doch es sind Obergrenzen. In beiden Abschnitten steht „up to“, also „bis zu“. Eine Untergrenze nennt das Gesetz nur einmal: Der Unterabschnitt, der spätere Änderungen des Satzes erlaubt, verlangt mehr als null.

Was die beiden Zollabschnitte sagen

Abschnitt 112 betrifft Waren aus Russland:

„ABSCHNITT 112. (a) Grundsatz. — Spätestens 30 Tage nach dem Tag des Inkrafttretens dieses Gesetzes erhöht der Präsident, ungeachtet jeder anderen Rechtsvorschrift, den Zollsatz für alle Waren, einschließlich Öl, Erdgas, Flüssigerdgas, Erdölerzeugnissen, Mineralölprodukten, petrochemischen Erzeugnissen, Kohle und Kohleerzeugnissen, die aus der Russischen Föderation in die Vereinigten Staaten eingeführt werden, auf einen Satz von bis zu 500 Prozent ad valorem.“

Abschnitt 113 betrifft Waren aus Drittländern. Ein Land ist erfasst, wenn es zwei Bedingungen zugleich erfüllt: Es tätigt am dreißigsten Tag oder später neue Käufe von russischem Rohöl oder Gas und gehörte bereits zu den fünf größten Importeuren dieser Rohstoffe:

„(c) Beschriebenes Land. — Ein in diesem Unterabschnitt beschriebenes Land ist ein ausländischer Staat, der — (1)(A) wissentlich neue Käufe von Rohöl oder Erdgas mit Ursprung in der Russischen Föderation an einem Tag getätigt hat, der 30 Tage nach dem Tag des Inkrafttretens dieses Gesetzes oder später liegt; und (B) während des jüngsten Zwölfmonatszeitraums vor dem Tag des Inkrafttretens dieses Gesetzes zu den 5 größten Importeuren von Rohöl oder Erdgas mit Ursprung in der Russischen Föderation, gemessen am Gesamtvolumen, gehörte“

Ein Land ist auch ohne eigene Käufe erfasst, wenn es im selben Zeitraum vor Inkrafttreten zu den „5 wichtigsten Ländern, die die Umgehung der Russland-Ölsanktionen erleichtern“, zählte.

Keiner der beiden Zölle ersetzt bereits geltende Zölle. Beide Abschnitte bestimmen, dass der neue Satz zusätzlich zu jedem bestehenden Zoll gilt, und nennen dabei Titel VII des Tariff Act of 1930, die Abschnitte 122, 201 und 301 des Trade Act of 1974 sowie Abschnitt 232 des Trade Expansion Act of 1962.

Der Satz lässt sich ohne Ausnahmegenehmigung ändern

Abschnitt 113(b) regelt, was aus den 100 Prozent in der Praxis werden kann:

„(b) Änderung des Zollsatzes. — Zu jedem Zeitpunkt nach der erstmaligen Verhängung von Zöllen nach Unterabschnitt (a) oder (e) ändert oder passt der Handelsbeauftragte der Vereinigten Staaten jeden nach Unterabschnitt (a) oder (e) verhängten Zollsatz auf einen Satz größer als null und bis zu 100 Prozent ad valorem an, sobald er den zuständigen Ausschüssen des Kongresses eine schriftliche Feststellung darüber vorlegt, dass ein in Unterabschnitt (c) beschriebenes Land wesentliche Schritte unternommen hat — (1) zur Erhöhung der Einfuhr, des Verkaufs, der Lieferung, der Weitergabe oder des Kaufs von Rohöl oder Erdgas mit Ursprung in der Russischen Föderation; oder (2) zur Verringerung oder Einstellung der Einfuhr, des Verkaufs, der Lieferung, der Weitergabe oder des Kaufs solchen Rohöls oder Erdgases.“

Der Text stellt zweierlei klar. Die Spanne ist nach unten offen: Jeder Satz über null genügt. Und die Voraussetzung wirkt in beide Richtungen: Derselbe Unterabschnitt greift, ob ein Land mehr oder weniger kauft.

Anschließend stellt das Gesetz ausdrücklich klar, dass diese Anpassung keine Ausnahmegenehmigung ist und deren Nachweispflichten nicht auslöst:

„(4) Anwendbarkeit auf Änderungen bestimmter Zollsätze. — Der Präsident ist nicht verpflichtet, für eine Änderung oder Anpassung eines Zollsatzes nach Abschnitt 113(b) einen Bericht nach Absatz (1) vorzulegen. Dieser Absatz ändert oder beseitigt nicht die Pflicht, die nach Abschnitt 113(b) erforderliche schriftliche Feststellung oder den nach Abschnitt 113(g)(1) erforderlichen Bericht vorzulegen.“

Übrig bleiben die schriftliche Feststellung selbst und, nach Abschnitt 113(g)(1), eine 10 Tage vor der Änderung beim Kongress eingereichte Begründung, die Beweggründe und Methodik darlegt.

Drei Auswege, und sie sind unterschiedlich schwer

Das Gesetz sieht drei Wege vor, von einem bereits verhängten Zoll wieder abzurücken. Der Verfahrensaufwand ist jeweils verschieden.

Den Satz ändern, nach Abschnitt 113(b), wie oben beschrieben: eine schriftliche Feststellung und eine Begründung 10 Tage im Voraus. Keine Bescheinigung des nationalen Interesses und keine Wartezeit.

Eine Ausnahmegenehmigung, nach Abschnitt 115: Der Präsident kann „jede Sanktionsvorschrift gegenüber einer ausländischen Person, jede Beschränkung gegenüber einer Person oder jeden Zoll nach diesem Titel“ aussetzen, nachdem er dem Kongress eine schriftliche Bescheinigung übermittelt hat, dass die Aussetzung im nationalen Interesse der Vereinigten Staaten liegt, samt einem Bericht über die Grundlage dafür. Der Bericht ist nicht geheim; ein geheimer Anhang ist zulässig. Eine Befristung sieht das Gesetz nicht vor, und der Kongress stimmt darüber nicht ab.

Die Beendigung, nach Abschnitt 117, ist der einzige Weg mit einer Kontrolle durch den Kongress. Die Bedingungen sind asymmetrisch. Um eine Maßnahme gegen Russland zu beenden, muss der Präsident bescheinigen, dass Russland „ein Friedensabkommen unterzeichnet hat, das von der freien und unabhängigen Regierung der Ukraine angenommen wird“, und „alle militärischen Feindseligkeiten gegen die Regierung der Ukraine sowie jede Tätigkeit zu deren Sturz, Auflösung und Unterwanderung eingestellt hat“. Für jedes andere Land aber — und das ist jedes Land, das der 100-Prozent-Zoll erreichen kann — liegt die Latte weit niedriger:

„(B) im Fall der Beendigung der Anwendung einer Sanktion, Beschränkung oder eines Zolls gegenüber einer ausländischen Person oder einem ausländischen Staat (mit Ausnahme einer russischen Person oder der Russischen Föderation) — (i) die ausländische Person oder die Regierung des ausländischen Staates, je nachdem, übt die Tätigkeit nicht aus, die Grundlage der zu beendenden Sanktionen oder sonstigen Maßnahmen war; und (ii) der Präsident hat verlässliche Zusicherungen erhalten, dass die ausländische Person oder die Regierung des ausländischen Staates, je nachdem, künftig wissentlich keine Tätigkeit ausüben wird, die Sanktionen oder sonstigen Maßnahmen nach diesem Titel unterliegt“

Die Beendigung ist zudem die einzige Stelle, an der der Kongress mitredet: Nach Abschnitt 117(b) wird sie 30 Kalendertage lang nicht wirksam. In dieser Frist kann der Kongress eine gemeinsame Missbilligungsresolution verabschieden. Für einen zwischen dem 10. Juli und dem 7. September vorgelegten Bericht verlängert sich die Prüffrist auf 60 Tage.

Die Verfahrenshürden verlaufen also entgegengesetzt zur Schlagzeile. Der schwerste Ausweg — der, für den es einen von der Ukraine angenommenen Frieden braucht — ist durch eine Abstimmung im Kongress gesichert. Der leichteste, für den es weder Bescheinigung noch Wartezeit braucht, bestimmt den tatsächlich geltenden Zollsatz.

Eine Vorschrift, die sofort griff

Für den größten Teil des Gesetzes gilt eine Frist von dreißig Tagen. Für Abschnitt 109 nicht:

„Mit Inkrafttreten dieses Gesetzes ist der Kauf von Staatsschuldtiteln der Regierung der Russischen Föderation durch jede Person der Vereinigten Staaten (einschließlich eines Finanzinstituts der Vereinigten Staaten) verboten.“

Das Verbot trat am 18. September in Kraft, am Tag der Unterschrift. Es schließt einen bislang formal offenen Finanzierungsweg, während Minfin sich stärker auf Emissionen im Inland stützt — Thema unseres Beitrags über die Lücke zwischen dem, was Russlands Kreditaufnahme zählt, und dem, was der Haushalt erhält.

Was das Gesetz noch nicht entscheidet

Wer die Fünf sind. Abschnitt 113(e) verpflichtet den US-Handelsbeauftragten, binnen 180 Tagen nach der ersten Verhängung und danach alle 180 Tage die fünf größten Importeure russischen Rohöls und die fünf größten Importeure russischen Gases zu bestimmen und Zölle gegen sie zu verhängen. Eine solche Liste ist nicht veröffentlicht. Die Wareneinstufung legt das Gesetz allerdings fest: Nach Abschnitt 113(g)(2) ist Rohöl der Code 2709 des Harmonisierten Systems und Erdgas der Code 2711. Seit der Abstimmung kursierende Presseberichte nennen wahrscheinliche Kandidaten; das sind Listen von Journalisten, keine Feststellungen, und wir übernehmen sie nicht.

Im Text steckt außerdem eine Frage, die wir hier nicht auflösen werden. Die wiederkehrende Überprüfung nach Abschnitt 113(e) bezieht sich auf „den jüngsten Zwölfmonatszeitraum vor der Feststellung“, während die Eingangsbedingung in Abschnitt 113(c) an den Zwölfmonatszeitraum vor dem Inkrafttreten gebunden ist — einen Zeitraum, der sich nie ändert. Abschnitt 113(h) sagt dann, nichts im Gesetz ermächtige zu Zöllen auf Waren aus einem Land, das „in Unterabschnitt (c) nicht ausdrücklich beschrieben“ ist. Wie eine veränderliche und eine feste Liste zusammenpassen sollen, muss die erste Feststellung zeigen. Aus dem Text allein lässt es sich nicht klären.

Ob die Gasausnahme die Liste leert. Abschnitt 113(d) befreit ein Land für seine Gaskäufe vom Zoll, wenn seine Einfuhren russischen Gases im Vorjahreszeitraum weniger als 15 Prozent der gesamten Gasausfuhren Russlands ausmachten und es wesentliche Schritte zu deren Verringerung unternommen hat. Wendet man den Fünf-größte-Test und den 15-Prozent-Test zusammen an, kann die Menge der auf der Gasseite tatsächlich erfassten Länder klein ausfallen.

Abschnitt 114 enthält weitere Ausnahmen: humanitären Handel, nachrichtendienstliche und strafverfolgende Tätigkeit, zivile Nuklearkooperation, die Beschaffung von Raketenstarts durch die NASA, bestehende Generallizenzen des Finanzministeriums und — für die Ölströme einschlägig — nichtrussisches Öl, das russisches Gebiet lediglich durchquert. Eine Frist von 270 Tagen bis zum 15. Juni 2027 nimmt die Abwicklung oder den Verkauf von Geschäften in Russland aus.

Die iranische Hälfte und das Enddatum

Im Titel des Gesetzes steht Iran, doch Abschnitt 201 enthält diesen Teil vollständig: Er verlängert den Iran Sanctions Act of 1996 von 2026 bis 2031.

Alles andere läuft früher aus:

„ABSCHNITT 203. AUSSERKRAFTTRETEN. — Dieser Teil (mit Ausnahme von Abschnitt 201) tritt an dem Tag außer Kraft, der 5 Jahre nach dem Tag des Inkrafttretens dieses Gesetzes liegt.“

„Dieser Teil“ ist die Einheit, auf die es in diesem Satz ankommt. Das Graham-Gesetz ist Teil A des Unterzeichneten; Teil B desselben Gesetzentwurfs enthält eine damit nicht zusammenhängende Steuervorschrift über den Werbungskostenabzug für Lehrkräfte, und das Außerkrafttreten erfasst sie nicht. Innerhalb von Teil A wirkt es allgemein: Es erfasst beide Titel, und Abschnitt 201 ist die einzige Ausnahme.

Fünf Jahre nach dem 18. September 2026 ist der 18. September 2031. Die Zölle, die Sanktionen und das Verbot des Kaufs russischer Staatsschulden enden dann, sofern der Kongress nicht erneut handelt; die Iran-Verlängerung gilt darüber hinaus.

Was das an unserem Modell ändert

Heute nichts. Das Gesetz ändert keine Zahl, die wir verfolgen, und kann es auch nicht, bevor Zölle tatsächlich verhängt sind und Käufer tatsächlich reagiert haben.

Eine spätere Wirkung würde die Öl- und Gaseinnahmen des Haushalts erreichen, mit 14 von 100 der zweitschwächste unserer acht Indikatoren. Der Mechanismus muss genau beschrieben werden, weil er leicht missverstanden wird: Abschnitt 113 besteuert nicht Russland. Er verteuert russisches Öl für den Käufer, indem er dessen sachfremde Ausfuhren in die Vereinigten Staaten mit einem Zoll belegt. Zieht sich ein Käufer zurück, spürt Russlands Haushalt das über Menge und Abschlag — über den Preis je Barrel und die Zahl der verkauften Barrel —, nicht über einen von Moskau festgesetzten Steuersatz. Die beiden Abschnitte sind auch unterschiedlich gebaut: Abschnitt 113 trägt die gesamte Mechanik — eine wiederkehrende Feststellung, eine Länderliste, eine verschiebbare Spanne, eine veröffentlichte Methodik —, während Abschnitt 112 aus einem Satz und der Anweisung besteht, dass sein Satz auf die bestehenden aufschlägt. Wie viel die Vereinigten Staaten noch aus Russland beziehen, haben wir nicht gemessen; deshalb geben wir auch keine Größe dafür an, was die 500 Prozent einbrächten.

Der Stärkeindex steht bei 47,3 von 100, in der Stresszone, und kein Indikator hat sich heute bewegt. Überfällige Forderungen bleiben mit 9 der schwächste der acht. Der aktuelle Stand aller acht ist auf dem Monitor zu sehen.

Was wir nicht wissen

Ob überhaupt etwas davon angewandt wird. Das ist die ganze Frage, und das Gesetz beantwortet sie nicht. Abschnitt 115 erlaubt dem Präsidenten, jeden Zoll nach diesem Titel mit einer Bescheinigung und ohne Abstimmung im Kongress auszusetzen. Nichts im Text verpflichtet eine Regierung, den Satz an der Obergrenze anzusetzen — oder an irgendeinem bestimmten Punkt über null.

Welcher Satz tatsächlich festgesetzt wird. In beiden Abschnitten steht „bis zu“. Solange es keine Proklamation und keine Mitteilung des Handelsbeauftragten gibt, gibt es keinen Satz, sondern nur eine Spanne.

Die Abstimmungsergebnisse aus einer Primärquelle. Die Zahlen aus Senat und Repräsentantenhaus wurden breit berichtet; congress.gov hat uns bei diesem Gesetzentwurf 403 geliefert, also haben wir sie nicht am amtlichen Protokoll überprüft und drucken sie hier nicht ab.

Was Russland tun wird. Innerhalb unseres Fensters fanden wir keine Reaktion der russischen Regierung über Äußerungen vor der Unterzeichnung hinaus.

Die Nummer des Public Law. Bis heute ist auf govinfo kein Public-Law-Paket zu H.R. 5334 erschienen, deshalb zitiert dieser Beitrag den Enrolled-Entwurf. Das Datum der Unterschrift stammt aus der eigenen Erklärung des Weißen Hauses, veröffentlicht am 18. September um 21:43 UTC, und aus dem Ausgabedatum von govinfo für den Enrolled-Text.